Sapin 2 : dix ans de transparence, et maintenant ?

Dix ans après son adoption, la loi Sapin 2 a doté la France d’un cadre structuré pour encadrer la représentation d’intérêt. Ce qui passait pour des pratiques opaques est devenu une activité déclarée, encadrée et contrôlée. Mais l’enjeu dépasse la seule profession : il touche à la confiance des citoyens dans leurs institutions, à la qualité de la décision publique et à la capacité de l’État à rendre lisibles les échanges entre responsables publics, entreprises, associations, syndicats, ONG et cabinets spécialisés.

Dix ans après, le bilan reste contrasté. Le dispositif a transformé les pratiques professionnelles, imposé une culture déclarative et contribué à la reconnaissance d’un métier longtemps mal compris. Pourtant, le grand public connaît mal la loi, le registre reste peu consulté et les professionnels dénoncent une charge administrative parfois lourde. L’heure n’est donc plus au bilan, mais à l’ajustement : consolider l’acquis sans empiler de contraintes, faire de la transparence autre chose qu’un exercice administratif et, surtout, y associer davantage les décideurs publics eux-mêmes.

© wavebreakmedia_micro

Une loi pensée pour répondre à la défiance démocratique

La loi Sapin 2 est née d’un constat : les relations entre responsables publics et représentants d’intérêt étaient trop souvent entourées de suspicion. En démocratie, il est normal que des acteurs économiques, associatifs ou sociaux défendent leurs positions auprès des pouvoirs publics ; le problème surgit quand ces échanges se déroulent sans traçabilité. Cette opacité nourrissait « l’idée d’une forme de collusion entre les groupes d’intérêts qui tenteraient par tous les moyens d’imposer leur intérêt particulier et les hommes politiques, qui le feraient primer sur l’intérêt général » souligne Jean Maïa, Président de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie publique.

Le premier acquis est quantitatif : la France dispose désormais d’un registre public alimenté par les représentants d’intérêt. Au 31 décembre 2025, le répertoire géré par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique comptait 3 526 entités inscrites et 107 000 activités déclarées, toutes accessibles en open data. La preuve d’un effet réel : la transparence n’est plus un principe moral, elle existe sous forme de données, de déclarations et de contrôles. La Haute Autorité a également mené 274 contrôles et transmis 19 dossiers, principalement pour des défauts de déclaration.

Le changement est considérable : des échanges autrefois difficiles à identifier font désormais l’objet d’une déclaration publique. Cette donnée devient un outil de contrôle démocratique pour les citoyens, les journalistes, les chercheurs, les associations et les responsables publics eux-mêmes. « C’est un bien commun. Nous allons donc mieux comprendre ce qu’est la représentation d’intérêt. C’est absolument radical par rapport à la situation antérieure » poursuit le Président de la Haute Autorité.

Entre reconnaissance et nécessité d’appropriation

La loi a aussi eu un effet de légitimation : en imposant des obligations aux représentants d’intérêt, elle a reconnu leur rôle dans la fabrique de la décision publique. « Cette loi a permis, pour la première fois, de reconnaître la légitimité du représentant d’intérêt dans le fonctionnement démocratique de nos institutions » explique Aristide Luneau, Président de l’AFCL. Les décideurs publics n’élaborent pas les normes dans l’isolement : ils ont besoin d’informations, d’expertises, de retours de terrain, que les représentants d’intérêt peuvent fournir — à condition que leur intervention soit transparente. La loi a donc produit un double mouvement : elle a contraint la profession tout en la reconnaissant, donnant une forme de respectabilité à une activité longtemps entourée de méfiance. « La loi reconnaît l'utilité de ces interactions entre le représentant d'intérêt et le décideur public, reconnaît l'utilité de cette expertise pour la bonne construction de la décision publique. C'est véritablement important. » souligne Maître Karine Goulet-Nyssen, Avocate au barreau de Paris, ancienne Secrétaire générale de Régions de France.

Autre acquis : la profession s’est mise en conformité. Selon un sondage exclusif IFOP 2026, 98 % des personnes interrogées déclarent respecter les pratiques prévues — inscription au répertoire et déclaration des actions de représentation d’intérêt. « La loi a transformé la pratique des représentants d’intérêt, la pratique de leur métier, puisque la quasi-totalité se conforme aux pratiques imposées par la loi. Il s’agit donc d’une véritable transformation du métier » évoque Flora Baumlin, directrice du service Opinion de l’IFOP. La loi est aussi jugée positive de part et d’autre : 83 % des représentants d’intérêt estiment que Sapin 2 est « une bonne chose pour leur activité ». Du côté des décideurs publics, le chiffre grimpe à 96 %. Le principe de transparence n’est donc pas contesté : les uns y voient une reconnaissance, les autres un outil de prévention des risques et de confiance. Mais l’appropriation reste inégale. « Les décideurs publics ne se sont pas encore pleinement approprié les bénéfices de cette régulation. Que l’on soit inscrit ou non au registre, nous sommes trop souvent traités de la même manière lorsqu’une demande de rendez-vous est formulée. Les responsables publics ne vérifient pas toujours si leur interlocuteur est conforme, ni si ses actions sont bien déclarées. Il faut donc imaginer des obligations qui incombent aussi aux décideurs publics. C’est, à mon sens, un ingrédient de la restauration démocratique. » évoque Aristide Luneau, Président de l'Association des Conseils en Lobbying et Affaires Publiques (AFCL).

« Le vrai angle mort c’est l’utilisation du répertoire. Le problème n’est pas dans l’absence de transparence, ni dans l’absence de données. Avec 107 000 actions déclarées, ces déclarations existent. Le problème est plutôt une appropriation insuffisante des dispositifs par le grand public et par les décideurs publics » note Aristide Luneau. Ainsi, « le défi des prochaines années, ce n’est pas de produire plus de transparence, c’est de faire en sorte que cette transparence soit accessible, visible, lisible » poursuit-il. La première décennie a installé le cadre ; la suivante devra en faire usage. La transparence ne doit plus seulement être déclarée : elle doit devenir lisible, consultable et utile. « C'est notre responsabilité à tous — représentants d'intérêt, décideurs publics, acteurs d'entreprises, syndicats professionnels, associatifs. On a mis en place un dispositif de transparence pour donner aux citoyens une information sur comment se fait la loi. Le résultat, c'est qu'une grande partie de ce que nous faisons n'est vue et utilisée que par les professionnels et les initiés. » partage Thomas Bonnel, Secrétaire général de l'AFCL, Directeur Affaires Publiques chez Forward Global.

L’angle mort des collaborateurs parlementaires

L’usage renvoie à une autre zone d’ombre : celle que la déontologie couvre encore mal. Parlementaires et représentants d’intérêt sont soumis à des obligations ; pas leurs collaborateurs, dont le rôle ne cesse de croître. Ils préparent en effet les rendez-vous, suivent les textes, échangent avec les acteurs économiques et associatifs, rédigent parfois notes et propositions : leur place dans le processus législatif a fortement progressé. « Les collaborateurs parlementaires constituent une population hautement légitime, de plus en plus professionnalisée et qui agissent. Pourtant, ils ne sont soumis à aucun code de déontologie spécifique. C’est aujourd’hui un véritable trou noir pour l’action des représentants d’intérêt. D’où le sens de l’une des recommandations que je mets dans le dernier rapport que nous venons de rendre » pointe Rémi Schenberg, Déontologue de l’Assemblée nationale.

Le volet local, une extension utile mais difficile

Étendu aux collectivités territoriales, Sapin 2 couvre aussi la décision publique locale — urbanisme, énergie, aménagement, commande publique, transports —, aux enjeux économiques parfois majeurs. L’extension fait consensus : 92 % des décideurs publics et 74 % des représentants d’intérêt y sont favorables. Mais le terrain local a ses difficultés propres. « L’écosystème territorial est très différent avec de très nombreuses interactions entre les élus locaux et les acteurs territoriaux. Dès lors, c’est très difficile de savoir à quel moment on est dans la logique de l’influence sur une décision, à quel moment on partage une information qui est bien légitime avec le décideur public » résume Agnès Boulard, Secrétaire générale de l’APAP, Directrice des affaires publiques de NaTran.

L’international, miroir des forces et faiblesses françaises

Longtemps en avance sur l’encadrement de la représentation d’intérêt, la France voit aujourd’hui la transparence du lobbying devenir un enjeu partagé, en Europe comme ailleurs. Bruxelles est au cœur de la réflexion : les représentants d’intérêt y sont très présents, qu’ils viennent du monde économique, associatif, syndical ou territorial.

« L’Union européenne n’a pas de compétence propre pour réglementer le lobbying. Celle-ci reste nationale. Le registre européen relève donc avant tout d’un exercice de transparence. » souligne Jérome Guichard, Administrateur au Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne. Ce choix explique la portée du registre comme ses limites : la Cour des comptes européenne, qui l’a audité en 2024, a pointé l’absence de sanctions. « Si des sanctions avaient été introduites de manière trop lourde, le risque aurait été de dépeupler progressivement le registre. Or ce ne serait pas souhaitable du point de vue de la transparence. » défend Jérôme Guichard. La transparence devient un standard commun : une directive européenne anti-corruption impose désormais aux États membres des outils pour rendre plus transparentes les relations public-privé. L’OCDE, autre repère, a mis à jour sa recommandation il y a deux ans pour tenir compte de la transformation des pratiques d’influence : « Nous avons mis à jour notre instrument juridique en 2024 par rapport à cette évolution des pratiques d’influence. [...] Aujourd’hui, les actions d’influence ou de représentation d’intérêt, ce n’est plus uniquement le contact direct avec un responsable public. Il y a tout un panel d’activités qui consiste à, par exemple, influencer tout ce qui est l’espace informationnel, le débat public » souligne Pauline Bertrand, Policy Analyst Lobbying, OCDE. De quoi éclairer une limite de Sapin 2 : le lobbying ne passe plus seulement par des rendez-vous institutionnels, mais par des campagnes de communication, des prises de position, des études, des sondages ou des stratégies numériques. L’OCDE invite donc les États à adapter leurs dispositifs sans les alourdir. La France, elle, figure parmi les meilleurs élèves. « La France valide 80 % de nos indicateurs sur la solidité du cadre réglementaire contre 43 % en moyenne à l'OCDE, et 89 % sur la mise en œuvre contre 38 % en moyenne. Clairement, la France est au-dessus de la moyenne. » partage Pauline Bertrand.

L’Allemagne affiche un dispositif qui s’est renforcé : les obligations peuvent s’étendre jusqu’au Bundestag et aux ministères. Là où la France débat surtout du périmètre des décideurs et des décisions à déclarer, l’Allemagne invite à regarder où se prépare vraiment la décision : pas seulement dans le bureau d’un ministre ou l’hémicycle, mais dans les administrations centrales, les cabinets, les services techniques et les groupes de travail. Le registre, lui, est moins bien accueilli. « 60 à 62 % des sondés pensent que le registre est une mauvaise chose — exactement l'inverse de la France. Ces réserves viennent de l'approche administrative et procédurale qui oblige à tout y mettre. » révèle Wolfram Vogel, directeur général d’un cabinet d’affaires publiques à Paris et Berlin et d’ajouter : « En Allemagne, l'existence de ce registre lobbying a certainement aidé à augmenter la connaissance du métier de lobbying. Mais est-ce qu'il a aidé à augmenter la reconnaissance ? Je n’en suis pas sûr. »

Comparable à la France, le Québec éclaire la question des seuils. Au Canada, le seuil a longtemps été fixé à 20 % du temps de travail mensuel, soit environ 32 heures — assez pour que certaines organisations revendiquent ouvertement du lobbying tout en restant hors registre, faute d’atteindre ce plancher. Preuve qu’un critère purement quantitatif peut être insuffisant : l’influence ne se mesure pas qu’au temps passé.

L’influence étrangère, nouveau front de la transparence

Le 1er octobre 2025, un nouveau répertoire dédié à l’influence étrangère a vu le jour. Même logique que pour les représentants d’intérêt : non pas interdire l’influence, mais la rendre identifiable. L’enjeu s’élargit alors bien au-delà des relations entre entreprises et responsables publics français : souveraineté économique, influence pour le compte d’acteurs étrangers, désinformation, nouvelles formes de pression sur le débat public. Ainsi, la transparence de l’influence devient un principe transversal : lobbying classique, influence étrangère, prévention de la corruption, relations public-privé. Dans tous ces domaines, la même question revient : qui cherche à influencer la décision publique, au nom de qui, avec quels moyens et dans quel but ?

Vers une traçabilité partagée

Plusieurs pistes d’évolution font consensus : simplifier l’outil déclaratif, stabiliser le dispositif pour que les acteurs s’adaptent dans la durée. Mais une troisième voie se dessine nettement : déplacer une partie de l’effort de transparence vers la décision publique elle-même. C’est le sens des propositions sur le sourcing des amendements, la publication raisonnée des agendas ou la traçabilité des étapes de fabrication de la loi. « Le sourcing des amendements me paraît souhaitable. Savoir qu’un amendement a une source d’inspiration ne contraint pas le parlementaire qui le dépose ou qui le décide. Cela relève simplement de la traçabilité. De la même manière, le travail mené par le Sénat et l’Assemblée sur les plateformes contribue à rendre plus lisibles les conditions d’élaboration de la loi. Comprendre pourquoi tel amendement a été retenu ou écarté éclaire le citoyen sur le sens de la décision publique. » propose Patrick Lefas, président de Transparency International France. Les associations sont plus réservées soulevant le : « risque de

dévaloriser le rôle des parlementaires et de créer de nouvelles sources de

déséquilibre entre représentants d’intérêts. » et d’appeler à plusieurs actions dont : « supprimer le critère d'initiative ou encore mieux cibler les décisions. » Un point partagé par la HATVP.

Réformer sans complexifier

Le bilan de Sapin 2 est clair. D’un côté, un succès : la loi a créé un registre, imposé des obligations, transformé les pratiques et légitimé la représentation d’intérêt. De l’autre, des manques : les citoyens la connaissent peu, les décideurs publics l’utilisent trop peu, et les professionnels jugent certaines obligations trop lourdes. La transparence ne doit plus seulement être produite : elle doit être comprise, consultée, utilisée. À cette condition seulement, le registre deviendra autre chose qu’un outil administratif : un véritable instrument démocratique.